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    改革完善现有土地制度或将成为十八届三中全会的重要内容之一。其中，农村土地流转是土地制度改革的关键性内容，也是争议最大的焦点所在。一方面，当前各地的操作中，存在着大量的强迫征地、擅自改变土地用途等乱象，致使土地纠纷不断；另一方面，对于农村土地流转，社会普遍忧虑土地流转必然带来土地集中，而土地 集中很容易陷入历史上因农民失地导致的农民变流民进而引发社会动荡的循环中。

    笔者认为，征地乱象的出现恰恰与国内土地制度改革滞后于土地流转现实需要所致，应对之法是尽快出台土地制度改革方案，明确土地流转的原则和标准。另一方面， 当代社会，农村土地不再是社会财富的主要分配渠道，土地集中本身也就不具备导致社会动荡的能力，土地集中后二三产业就业承载能力才是问题的关键。事实上， 美国的城镇化率高达80%左右，农地的集中度高，但我们看不到土地集中对社会稳定的负面影响，反而是大农场制使得机械化、规模化生产成为可能，大大提高了 农业的现代化水平和效率。

    有观点认为，同是贫富差距严重分化的国家（统计局数据显示，2012年我国基尼系数为0.474，而西南财大公布的基尼系数则高达0.61%，取二者平均值 为0.542，与巴西的0.55相当），巴西因之社会动荡、贫富群体矛盾激化，我国却能保持整体安定和谐，重要的原因就是两国的土地集散格局差异巨大。我 国土地基本分散在农民手中，尽管城乡收入差距大，但土地给农民提供了基本的温饱保障，从而根本上保障了我国社会稳定和谐；与中国不同，巴西是世界上土地集 中率居第二位的国家，由于对无地农民利益重视程度不够，加上农业机械化的普及，大量无地农民流入城市，集聚在贫民窟，成为社会动荡的根源。事实上，无地农 民集聚在贫民窟，不是因为无地，而是因为无业，只要二三产业能够解决失地农民的就业问题，农村土地的集中就不会产生大的问题。就巴西的案例来看，相比于其 二三产业的劳动力承载能力，其土地集中度显然过高了，但由于巴西的土地集中继承于殖民地时期，利益格局异常坚固，政府也屡次想降低土地集中度，但均有心无 力。

    对中国而言，土地集中度显然过低了，土地分散致使农业产业化程度低，生产效率低下，以至于1/4的农民需外出打工，工资性收入占到农民收入的1/3以上，农村空心化，大量农田闲置浪费，与我国农地紧缺、粮食生产难以自足的整体格局形成鲜明对比，改变刻不容缓；与此同时，随着刘易斯拐点的到来，近年来全国各地 陆续出现民工荒，劳动力成本的不断攀升也已经成为制约工业企业可持续发展的重要因素，表明二三产业对农村劳动力的承载还有很大空间和潜力。各地的民工荒为 解决失地农民再就业问题提供了较好的缓冲，也为中国启动土地制度改革提供了很好的时间窗口，我们一定要抓住这个机遇期，顺势提高农村土地集中度，提高农业 现代化水平，同时也为二三产业的持续发展提供人力资源支持。

    在如何提高农村土地集中度上，也存在不同意见。一些人将问题集中在补偿程度上，积极呼吁一定要提高对农民的补偿程度，当然，适当提高补偿程度并没有错，但我 们没有必要将主要精力放在补偿标准的高低上，因为补偿的多少并不是关键所在。依赖高补偿一次性解决失地农民问题，是目前城市占地拆迁过程中的主流做法。对 于小范围的城郊农民，这种做法是有效的，一方面城郊占地是生产建设需要，土地增值空间高，征地方有实力提供高额补偿；另一方面，城郊二三产业发达，城郊农 民基本不愁找工作，而且大量的外来人口使得城郊失地农民仅仅靠出租房屋也能获得不错的收入水平。推广到广大农村地区，上述条件就不复存在，失地农民，尤其 是留守妇女和老人难以找到合适的工作，缺乏可持续的收入来源，需要政府和相关投资方的持续性投入和帮助。因此，寄希望靠高补偿一次性解决问题，既缺乏资金 上的可行性，也是一种不负责任的行为，必然会带来后续的社会稳定问题。

    农村土地的流转，在确定合理的补偿标准后，关键就是如何为失地农民提供后续收入保障。从目前各地的试点情况看，一些地区通过将失地农民转化为农业工人来解决 失地农民安置问题。这一做法短期内有效，但长期内无效，不宜大范围推广。随着农地的集中化和现代化运作，单位土地需要的劳动力投入必然是要大幅下降的，届 时这些农业工人还是会面临大规模失业问题。这一点也是上世纪五六十年代菲律宾土地改革最终失败并致使社会动荡的主要原因。部分城市则开展土地换户籍试点， 即农民通过放弃农村的土地甚至宅基地来获得城市户籍，城市则通过把宅基地复耕置换出建设用地指标来获取收益。这一做法打的还是建设用地的主意，但仅靠一纸 户籍并不能根本上解决失地农民后续利益保障问题，尤其是广大的三四五线城市，其户籍含金量并不高，因而不具有推广性。一些人推崇日韩的做法，即限制大资本 下乡，农地所有权流传仅限于农民之间，通过扶持农村的种粮大户和组建各类小农组织来实现农地的相对集中。这一做法比较稳健和保守，但土地集中化程度不高， 既难以充分满足现代化农业发展需要，也因历时较长而浪费二三产业民工荒创造的农村人口转移的机遇期；另一方面，农村资金严重匮乏，没有城市资本介入难以妥 善解决失地农民的补偿和后续收入保障问题，也难以被失地农民所接受。相比之下，笔者更推崇将承包权和经营权分离，投资方通过租赁/购买等方式获得土地的经 营权，以此实现土地的集中化、规模化运营，同时继续承认农民对土地的承包权，定期给农民一定比例的收益分红，解决其后续收入来源问题。当然，这种做法的前 提是仍保持农地的农业用途，否则就与当前大量存在的以租赁的形式获得农地并擅自改变土地用途进行工商建设的违规行为没有区别了。

    由于全国各地经济资源条件千差万别，很难寄希望于通过设计一种标准样板并将之推广至全国来解决问题。中央政府要做的是做好基础性工作并明确相关原则，除当前 正在做的农村集体土地确权外，还应确定农地流转最低补偿标准线、构建针对失地农民的社会保障体系、根据地方财政实力制定开展土地流转工作的地方准入资格 等。在此基础上，鼓励各地根据自身财力不断提高补偿标准并优化改善相关工作。

    理想很丰满、现实很骨感，在农民整体弱势的背景下，要制定落实向农民利益倾斜的土地流转方案并不是件容易的事情。受土地财政的荼毒，近年来地方政府对于土地 有着近乎偏执的疯狂，导致全国农地纠纷案例多发，基本都是处于强势地位的地方政府和投资方违背农民意愿强制征地所致。解决这一问题，需要制定明确的土地流 转制度和原则，更需要一支廉洁高效的吏治队伍。目前，我国在吏治整治的道路上已经起航，但显然还有很长的路要走。